来源:德恒西咸新区律师事务所  作者:陈渊、高诗渊等
背 景

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”

2021年3月5日，李克强总理在全国“两会”上指出，要扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，要制定2030年前碳排放达峰行动方案。

2021年5月26日，中央碳达峰碳中和工作领导小组召开第一次全体会议，强调要全面贯彻落实习近平生态文明思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，扎实推进生态文明建设，确保如期实现碳达峰、碳中和目标。其中，专门强调要发挥好国有企业引领作用，带头压减落后产能、推广低碳零碳负碳技术。

导 言

“双碳”目标是我国按照《巴黎协定》规定更新的国家自主贡献强化目标以及面向21世纪中叶的长期温室气体低排放发展战略，表现为温室气体排放水平由快到慢不断攀升、在年增长率为零的拐点处波动后持续下降，直到人为排放源和吸收汇相抵。

“双碳”目标的提出将把我国的绿色发展之路提升到新的高度，成为我国未来数十年内社会经济发展的主基调之一。

01挑 战

实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的社会经济变革。作为发展中国家，我国目前仍处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加快推进阶段，实现全面绿色转型的基础仍然薄弱，生态环境保护压力尚未得到根本缓解。当前我国距离实现碳达峰目标已不足10年，从碳达峰到实现碳中和目标仅剩30年左右的时间，与发达国家相比，我国实现“双碳”目标，时间更紧、幅度更大、困难更多。

01企业面临产业结构调整的阵痛

当前中国煤炭和石油消费量较高，从能源供应系统到能源消费行业、相应的重大基础设施，需在2060年前完全实现脱碳化改造升级，存在巨大挑战。“ 双碳”目标下，高能耗地区的产业结构调整将成为能源消费强度控制的着眼点之一，以煤炭为主的传统能源地区，将面临主体性产业替换的严重冲击；钢铁、有色、化工、水泥等高耗能产业为主导的区域也将面临同样的挑战。

02国内整体能源结构长期单一

碳达峰碳中和的深层次问题是能源问题，可再生能源替代化石能源是实现“双碳”目标的主导方向。但长久以来，我国能源资源禀赋被概括为“一煤独大”，呈“富煤贫油少气”的特征，严重制约减排进程。

经国家统计局核算，2020年我国全年能源消费总量49.8亿吨标准煤，占能源消费总量的56.8%，相比2019年增长2.2%。我国煤炭消费量能源生产总量与煤炭消费量均居世界首位，石油和天然气对外依存度分别达到73%和43%，能源保障压力大。集能源生产者和消费者于一体的电力行业特别是火电行业，在供给和需求两端受到压力。2019年底，我国煤电装机容量高达10.4亿千瓦，占全球煤电装机的50%，煤电占据了我国约54%的煤炭使用量。面对碳减排要求，我国大量的化石能源基础设施将带来高额的退出成本。作为传统劳动密集型产业，煤电退出涉及到数百万人，若延伸至上游煤炭行业则波及的人数会更加庞大。员工安置、社会保障问题事关社会稳定的民生大局。

从自身技术特性来看，风电、光伏、光热、地热、潮汐能受限于昼夜和气象条件等不可控的自然条件，不确定性大；生物质供应源头分散，原料收集困难；核电则存在核燃料资源限制和核安全问题。近中期内我国能源系统的转型依然要发挥煤电的兜底作用，保证电力供应的经济性、安全性、连续性。可再生能源发电具有波动性、随机性和间歇性的特点，电源与负荷集中距离较远。同时，我国尚未建立全国性的电力市场，电力长期以省域平衡为主，跨省跨区配置能力不足，严重制约了可再生能源大范围优化配置。从化石能源向可再生能源转变，需要在技术装备、系统结构、体制机制、投融资等方面进行全面变革。深度脱碳技术成本高且不成熟，与发达国家相比，我国要实现“双碳”目标，还存在巨大的压力与挑战。

03关键技术发展进入困境

从科技创新的角度看，我国低碳、零碳、负碳技术的发展尚不成熟，各类技术系统集成难，环节构成复杂，技术种类多，成本昂贵，亟需系统性的技术创新。低碳技术体系涉及可再生能源、负排放技术等领域，不同低碳技术的技术特性、应用领域、边际减排成本和减排潜力差异很大。

我国脱碳成本曲线显示，可再生能源电力可为我国最初约50%的人类活动温室气体排放低成本脱碳，年度减排成本估算值约为2200亿美元。可再生能源电力的发展对诸多行业（包括发电和其他需要电气化的行业）减排提供支撑，而且在中长期内对于制备“绿色”氢能十分关键。在达到75%脱碳后，曲线将进入“高成本脱碳”区间，实现90%脱碳的年成本可能高达约1.8万亿美元。如果仅延续当前政策、投资和碳减排目标等，现有低碳、零碳和负排放技术难以支撑我国到2060年实现碳中和。被寄予期望的碳捕集利用与封存（CCUS）技术，成本十分高昂，动辄数亿甚至数十亿的投资和运行成本以及收益不足，卡住了CCUS项目的顺利建设。

04区域财政可持续发展面临冲击

山西、内蒙古、陕西、黑龙江等采矿大省，青海、内蒙古、云南等电力大省，贵州、甘肃、青海等建筑大省，地方财政对采矿业、电力行业、建筑业等依赖程度较高。“双碳”战略的实施将不可避免对相关区域的主导产业产能造成巨大冲击，进而导致经济效益下降和产能过剩，给当地财政的可持续发展造成相当的冲击。能源和经济低碳转型，将不可避免导致高碳排放的资产价值下跌，引致资产搁浅、高碳资产泡沫破灭、高碳产业和企业消失，贷款、债券违约和投资损失风险上升，进而成为区域乃至整个金融体系稳定的风险源。

02机 遇

从辩证的角度看，“双碳”目标的实现过程，也是催生全新行业和商业模式的过程，我国应顺应科技革命和产业变革大趋势，抓住绿色转型带来的巨大发展机遇，从绿色发展中寻找发展的机遇和动力。

01促进低碳零碳负碳产业发展

2010-2019年间，中国可再生能源领域的投资额达8180亿美元，成为全球******的太阳能光伏和光热市场。2020年中国可再生能源领域的就业人数超过400万，占全球该领域就业总人数的近40%。

在“双碳”的背景下，能源结构、产业结构等方面将面临深刻的低碳转型，能源技术也将成为引领能源产业变革、实现创新驱动发展的源动力，给节能环保、清洁生产、清洁能源等产业带来广阔的市场前景和全新的发展机遇，我国应借此机遇，催生零碳钢铁、零碳建筑等新型技术产品，推动低碳原材料升级、生产工艺升级、能源利用效率提升，构建低碳、零碳、负碳新型产业体系。

02绿色清洁能源发展佳期

在我国能源产业格局中，煤炭、石油、天然气等产生碳排放的化石能源占能源消耗总量的84%，而水电、风电、核能和光伏等仅占16%。目前，我国光伏、风电、水电装机量均已占到全球总装机量的三分之一左右，领跑全球。若在2060年实现碳中和，核能、风能、太阳能的装机容量将分别超过目前的5倍、12倍和70倍。为实现“双碳”目标，能源革命势在必行，加快发展可再生能源，降低化石能源的比重，巨大的清洁、绿色能源产业发展空间将会进一步打开。

03绿色金融行业迎来春天

我国央行已经开始构建绿色金融标准体系，推动发展绿色信贷等绿色金融产品。2016年8月，央行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，最早提出通过货币政策工具支持绿色金融，从构建绿色金融体系的重要意义、为大力发展绿色信贷、推动证券市场支持绿色投资等方面做出了政策规定。为发展绿色信贷。2018年7月，央行印发《关于开展银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价的通知》，并制定《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案(试行)》，开始将绿色金融纳人MPA“信贷政策执行情况”维度进行评估。规定MPA中绿色信贷业绩评价指标包括定量和定性两类。定量指标包括绿色贷款余额占比、绿色贷款余额份额占比、绿色贷款增量占比、绿色贷款余额同比增速、绿色贷款不良率5项。

2017年，我国在浙江、江西、广东、贵州、新疆建立了8个首批绿色金融改革创新试验区，探索形成了可复制推广的绿色金融产品和市场模式。以江西赣江新区为例，人民银行南昌中心支行与江西省金融局携手进行顶层设计。在国内首个推出绿色创新发展综合体、绿色市政专项债、畜禽“洁养贷”、绿色票据、绿色园区债和绿色保险。到2020年底。江西赣江新区共推出了22项绿色金融创新成果。

中国人民银行发布的数据显示：截至2021年一季度末，我国本外币绿色贷款余额13.03万亿元，同比增长24.6%，高于各项贷款增速12.3个百分点，其中投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为6.47万亿元和2.29万亿元，合计占绿色贷款的67.3%。一季度，我国绿色贷款保持较快增长，分用途看，基础设施绿色升级产业和清洁能源产业贷款余额分别为6.29万亿元和3.4万亿元，同比分别增长25%和17.2%。分行业看，交通运输、仓储和邮政业绿色贷款余额3.85万亿元，同比增长15%；电力、热力、燃气及水生产和供应业绿色贷款余额3.73万亿元，同比增长19.7%。

碳交易市场方面，我国已从2011年开始建立试点市场。且全国碳排放权集中统一交易系统已于2021年6月底启动上线。北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳先后启动碳交易试点。目前，我国碳排放权交易市场主要有两种交易类型：总量控制配额交易和项目减排量交易。前者的交易对象是企业获配的碳排放配额，后者的交易对象是国家核证的自愿减排量(CCER)。2021年1月5日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》，建立全国碳排放权集中统一交易市场。适用范围包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动及监督管理。

03我国低碳发展立法现状

一方面，国家出台了诸多法律法规及政策，努力夯实低碳发展基础。自1998 年以来，中国围绕低碳发展先后出台了《中华人民共和国节约能源法》《中国节能产品认证管理办法》、《节能减排“十二五”规划》等，加速推动低碳工作有效运行。在国家的大力推动下，中国节能减排工作得以有效推进并形成了具有一般性、间接引导性等特点的节能减排政策工具。2007 年6 月，国务院制定了《中国应对气候变化国家方案》， 这是首个由发展中国家制定的、国家层面的应对气候变化方案。该《方案》将植树造林、节能减排等手段作为中国低碳发展的主要政策措施。2020 年，中央出台《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（简称《建议》）。《建议》提出在“十四五”期间坚持绿色低碳发展原则，进一步完善节能管理制度内容， 为节能减排提供法律保障，将控制温室气体排放上升到了国家发展战略的新高度。

另一方面， 地方低碳发展制度体系逐步形成，并与国家低碳发展体系融汇贯通。国家发改委积极推进低碳城市试点工作，在各省份开展碳排放权交易试点，一定程度上促进了地区碳排放权交易市场的发展与低碳发展制度体制的完善。地方碳排放管理政策体系日益完善，各级政府通过制定低碳发展计划、优化相关产业结构、提倡低碳生活等方式，不断完善地方低碳发展制度体系，为国家低碳发展战略布局奠定了良好的基础。

重庆市将应对气候变化要求写入《构建现代环境治理体系实施方案》，率先将碳排放管理纳入环境影响评价和排污许可。出台《推动排污许可与碳排放协同管理》《在环评中规范开展碳排放影响评价》等文件。在《万州经开区九龙园（修编）环境影响报告书》编制和审查中，开展碳排放影响评价，挖掘园区碳减排潜力，提出措施，优化调整年产360 万吨特铝新材料项目烧结工艺。和原方案相比，削减二氧化碳排放约140 万吨/年，也同步削减了污染物排放。

2020 年6 月，浙江发布《浙江省“三线一单”生态环境分区管控方案》，解决了“什么项目能建，什么项目不能建”的标杆问题。

《深圳率先打造美丽中国典范规划纲要（2020-2035 年）》将应对气候变化相关指标纳入指标体系，对主要任务进行重点部署。在编制生态环境保护“十四五”规划过程中，深圳将应对气候变化工作放在突出位置，设立应对气候变化专章，按照“目标指标—存在差距—重点任务—工程项目”思路，科学谋划“十四五”应对气候变化工作。在制度体系方面，深圳市修订完善了《深圳市生态环境保护工作责任清单》，纳入绿色低碳发展、碳交易管理等应对气候变化重要内容，科学合理设置责任事项。同时，以更严格的考核制度、更有力的执法力量统筹推进应对气候变化工作。

结 语

随着我国生态文明建设的不断推进，“绿水青山就是金山银山”的理念日益深入人心。以顶层设计结合试点示范的工作模式，我国从2010年开始，先后启动各类低碳试点工作，推动落实中国政府所承诺的二氧化碳排放强度下降目标。通过以点带面的政策示范效应，充分调动了各方面低碳发展的积极性、主动性和创造性，为“双碳”目标的实现注入强大动力。

独具中国特色的政策设计逻辑，以及全力打好污染防治攻坚战的政治执行力，充分彰显了我国制度优势，尤其是集中力量办大事的优势。只要我国继续秉持新发展理念，凝聚全社会智慧和力量共同行动，打赢这场硬仗并不是天方夜谭。